Senaatin organisaatio
Maassamme on hieman huolestunein mielin pantu merkille, että parhaillaan on käsiteltävänä ehdotus senaatin organisaatioon tehtävistä merkittävistä muutoksista. Sillä vaikka jokaisessa yhteiskunnallisessa laitoksessa on kiistatta silloin tällöin tehtävä erinäisiä muutoksia, jotta niiden toiminta pysyisi tarkoituksenmukaisena, toisaalta on yhtä varmaa, että kaikki ajankohdat eivät ole otollisia tärkeiden uudistusten toteuttamiselle. Ei vaadi suurta taitoa tehdä muutoksia siihen mitä on olemassa. Mutta ainoastaan sellaisten muutosten tekeminen, jotka merkitsevät todellista ja tarpeellista parannusta olemassa oleviin instituutioihin, vaatiikin jo tietämystä, jota ei aina ole tarjolla, ja yleviä periaatteita, jotka eivät kaikkina aikoina pääse esiin.
Senaatin perustuslain, Hallituskonseljille 18. elokuuta 1809 annetun säännöstön, voi yli kahdeksankymmenen kokemuksella tunnustaa olevan mitä ansiokkain poliittinen luomus. Siinä on mestarillisesti ratkaistu vaikea pulma säilyttää entisten perustuslakien hallituksen organisaatiota koskevat periaatteet elinvoimaisina maan muuttuneen tilanteen edellyttämässä uudessa muodossa. Viisaasti ennakoiden kaikki sovellettiin vastaamaan myös tulevien aikojen vaihtelevia vaatimuksia ja tarpeita.
Tätä tunnustusta ei himmennä sekään, että vuoden 1809 säännöstöä on sittemmin muutettu lukuisilla myöhemmillä säännöksillä. Organisaatio on säilynyt kaikilta olennaisilta osiltaan horjumattomana. Muutokset ovat koskeneet ainoastaan yksityiskohtia tai verraten toissijaisia seikkoja.
Onko talousosaston toimiala sitten jaettu kuudelle vai kahdeksalle toimituskunnalle; ovatko jotkin asiat annettu yhden vai toisen toimituskunnan hoidettaviksi, kaikilla näillä kysymyksillä on toki oma käytännöllinen, joskus myös periaatteellinen merkityksensä; mutta ne eivät vaikuta ratkaisevasti senaatin organisaation luonteeseen. Pikemminkin tämän organisaation lujuudesta kertoo osaltaan juuri se, että edellä mainitun kaltaisia muutoksia voidaan tehdä useinkin horjuttamatta silti juuri lainkaan itse perustaa.
Yhtä lailla niitä asetuksia, joilla laajennettiin senaatin ja erityisesti talousosaston valtuuksia ratkaista erityisiä tapauksia ja asioita lähettämättä anomusta H. K. M:lle, voidaan syystäkin pitää ainoastaan luonnollisena jatkeena sille mitä vuoden 1809 säännöstön 1., 15. ja 41 kohdassa on pääpiirteittäin todettu hallituskonseljin tehtävistä ja valtuuksista.
Siihen, mitä tässä olemme tuoneet esiin vuoden 1809 säännöstöön tehtyjen muutosten suuruusluokasta, sisältyy myös selitys siihen, miksi nämä muutokset on voitu toteuttaa hallinnollista tietä, – näin ei olisi soveliasta menetellä, jos ryhdyttäisiin muuttamaan senaatin organisaation perustaa. Nähdäksemme asiaa voi valaista tarkemmin seuraavasta selvityksestä, joka on julkaistu L. Mechelinin viimeisimmän Suomen perustuslakien laitoksen johdannosta:
”Yksi Keisari Aleksanteri I:n Porvoon säädyille antamista ehdotuksista koski Hallituskonseljin perustamista. Tätä viranomaista ei voitu perustaa hallinnollisella asetuksella, mikä nähtävästi johtui siitä, että kyseisen konseljin oli määrä korvata viranomaiset, joista oli säädetty perustuslaissa, eli kuninkaan korkein tuomioistuin, Valtakunnan kollegiot ja Oikeuskansleri. Laki, jolla Suomen uusi hallitus organisoitiin –18. elokuuta 1809 annettu säännöstö – ei kuitenkaan ole kokonaisuudessaan luonteeltaan Hallitsijan ja säätyjen yhdessä säätämä laki. Laki ei nimittäin sisällä ainoastaan perustuslain alaan kuuluvia, hallituksen organisaatiota koskevia perustavanlaatuisia säädöksiä vaan myös useita säännön kaltaisia oikeusohjeita, joiden antaminen ja muuttaminen kuuluvat kiistatta hallinnollisen lainsäädännön piiriin. Kyseisen lain säätämisolosuhteiden vuoksi on ymmärrettävää, miksi muodollisesti virheelliseen toimintaan, eli lainsäädännöllisesti erityyppisten ainesten kokoamiseen yhteen lakiin, ei puututtu tai kiinnitetty huomiota, koska pääasiallinen tarkoitus: tarvetta vastaavan, täydellisesti organisoidun keskushallintoviranomaisen perustaminen, oli niin tärkeä. Mutta vaikka vuoden 1809 säännöstö onkin näin ollen luonteeltaan sekalainen laki, ja eri tavoin säädettyjä säännöksiä voikin yksittäisissä tapauksissa olla vaikea erottaa toisistaan, on silti kaiken epäilyn yläpuolella, että niitä säädöksiä, joihin Hallituskonseljin, eli senaatin, organisaatio ja valtuudet olennaisilta osin perustuvat, tulee oikeudellisesti tarkastella perustuslain säädöksinä, eikä niitä näin ollen voi muuttaa ilman Säätyjen myötävaikutusta”.
Tähän liittyen haluamme ennen kaikkea huomauttaa, että sellaista muutosta, kuten Oikeusosaston irrottamista senaatista erilliseksi korkeimmaksi oikeudeksi, ei mitenkään voi perustuslain mukaisesti toteuttaa ilman säätyjen suostumusta. Muunlaista menettelytapaa ei liioin tarkoitettu silloin, kun sellaista uudistusta esitettiin anomusta varten laaditussa muistiossa vuosien 1872 ja 1891 valtiopäivillä.
Siitä, olisiko edellä mainittu muutos sitten toivottu, on varsin hankala muodostaa varmaa kantaa. Jos asiaa tarkastellaan ainoastaan korkeimman oikeuden varsinaisen tehtävän kannalta, on toki kiistatonta, ettei tehtävän edellytyksiä voi pitää täysin turvattuina, jos korkeimman oikeuden jäseniltä puuttuu erottamattomuuden turva ja he joutuvat tuomarin kutsumuksensa ohella harjoittamaan joitakin hallintoviranomaiselle kuuluvia tehtäviä, eli toisaalta oikeushallintoa koskevia asioita, toisaalta valtiopäiville tehtävien esitysten valmistelua. Mutta jos sen lisäksi otetaan huomioon maamme erityinen tilanne, ei voi aliarvioida senkään merkitystä, että senaatti kokoontuessaan yhdessä sen kummankin osaston kanssa täysistuntoon kykenee muodostamaan konseljin, joka tarjoaa parhaat mahdolliset takeet sille, että valtiopäivillä käsiteltäviä kysymyksiä ja niihin usein liittyviä, perustuslakien oikeaa soveltamista koskevia kysymyksiä käsitellään asiantuntevasti ja lainmukaisesti. Eräissä suuremmissa valtioissa on erillinen, lainoppineista ja valtiomiehistä koostuva kollegiaalinen viranomainen, joka on perustettu käsittelemään tällaisia, meillä senaatin täysistunnolle kuuluvia asioita. Meidän pienimuotoisemmissa oloissamme on viisaampaa toimia ilman tällaista kallista erilliselintä, kun asioita voidaan asiantuntevasti käsitellä yhdistämällä kaksi yleensä erikseen toimivaa elintä, kuten senaatin täysistunnossa tapahtuu. Huomautettakoon myös, että vaikka osallistuminen täysistunnossa käsiteltäviin kysymyksiin vaatiikin jonkin verran oikeusosaston aikaa, se ei rajoita millään tavoin osaston mahdollisuuksia toteuttaa itsenäisesti ensisijaista tehtäväänsä toimia lainkäytössä ylimpänä oikeusasteena.
Siksi onkin syytä punnita huolellisesti toisaalta nykyisen organisaation puutteita lainkäytön ylimpänä oikeusasteena ja toisaalta niitä epäkohtia ja vaikeuksia, joita saattaa syntyä, jos kaikki senaatin täysistunnolle kuuluvat asiat siirretäänkin talousosastolle sellaisena kuin sen organisaatio tähän saakka on toiminut. Väitämme, että vaakakuppi kallistuu vahvasti päätelmään: mieluummin ei muuteta mitään kuin heikennetään näinkin huolestuttavasti takeita sille, että perustuslain henkeä noudatetaan hallituksen neuvotteluissa.
Ei pidä sivuuttaa sitäkään, että perustuslaissamme Monarkin tehtävistä asetetaan etusijalle oikeuden sekä oikeusjärjestyksen säilyttäminen ja suojaaminen. Vuoden 1809 säännöstössä oikeusosaston asema ja valtuudet onkin määritetty täysin sen mukaisesti. Se ei ole ainoastaan lakia käyttävä elin vaan myös H. M:n oikeuskonselji, joka valvoo ylimpänä oikeuden toteutumista.
Jos oikeusosaston toimintaa rajoitetaan pelkäksi tuomioistuimeksi, silloin pitää luoda jokin uusi elin, joka vastaa muiden maiden oikeusministeriötä. Ajatus ei ole uusi. Itse asiassa nykyisessä organisaatiossa näkyy, kuinka oikeushallinnolle kuuluvat tehtävät on hieman epätarkoituksenmukaisesti hajautettu eri tahoille. Mutta vaikka oikeustoimituskunnan perustamista talousosastoon voisi siksi pitääkin monessa mielessä edistysaskeleena, se ei silti riittäisi täydellisesti korvaamaan niitä poliittisia takeita, jotka senaatin täysistunnon kaltainen instituutio ainakin tietyssä määrin kykenee tarjoamaan. On myös ilmeistä, että oikeustoimituskunnan perustaminen menisi jo niin pitkälle vuoden 1809 perustuslain kehysten ulkopuolelle, että sellainen toimi vaatisi ehdottomasti säätyjen suostumuksen.
Kypsä kaukonäköisyys, jota vuoden 1809 lainsäätäjät osoittivat senaattia organisoidessaan, näkyi myös maan kenraalikuvernöörille ja prokuraattorille annetuissa toimintaohjeissa. Kenraalikuvernöörin ohjeista voisi todeta, että myös kunnianhimoisimmille monarkin palvelijoille pitäisi olla onni omistautua näiden ohjeiden täyttämiselle. Huolehtia siitä, että maan asukkaita suojellaan lain ja oikeuden nimessä, seurata huolellisesti senaatin toimintaa sen kaikilla aloilla rajoittamattomine aloiteoikeuksineen, valvoa kaikkia hallintoviranomaisia, huolehtia elinkeinoelämästä ja rohkaista sen toimintaa eli lyhyesti sanoen tarkkailla korkeasta asemastaan Keisari-Suuriruhtinaan ylimpänä luottamusmiehenä maamme tilaa ja tarpeita sekä ylimmän vallan todelliseen luontoon kuuluvalla oikeudenmukaisuudella ja hyväntahtoisuudella tukea kaikkia hyviä pyrkimyksiä ja estää pahoja, – eikö tämä voisi tarjota jo kadehdittavan määrän tyydytystä, etenkin kuin sen lisäksi saa oikeuden tuoda kaikissa tärkeissä kysymyksissä näkemyksensä monarkin harkittavaksi? Vuoden 1812 toimintaohjeita, joista kaikessa pikkutarkkuudessaan henkii suuri periaate, että valtiojohdon tulee keskittyä toteuttamaan sitä mikä on oikein ja hyödyllistä, ei ole tähän päivään saakka muutettu lainkaan. Jos sattumoisin vaadittaisiin muuttamaan sitä, mitä vuoden 1809 säädöksissä ja niihin liittyvissä vuoden 1812 ohjeissa kenraalikuvernöörin valtuuksista määrätään, on syytä pelätä, ettei muutoksia tehdä Suomen parhaaksi.
Päinvastoin on erityisen tärkeä pitää vastaisuudessakin kiinni siitä, että korkein päätösvalta erillisissä asioissa, joita ei perustuslakien mukaan ole ehdottomasti annettava H. K. M:n itse harkittavaksi, voidaan antaa hallituskollektiiville eli senaatille mutta ei ainoastaan kenraalikuvernöörille. Kenraalikuvernöörin henkilökohtaisten valtaoikeuksien kasvattaminen senaatin kollegiaaliseen valtaan nähden johtaisi maamme valtiomuodon vastaisen käskynhaltijahallinnon syntyyn. Ellei kenraalikuvernööri kykene poikkeuksellisen suotuisassa asemassaan hankkimaan tarvittavaa vaikutusvaltaa, syynä ei voi olla se, että organisaatiossa olisi jotain vikaa.
Olemme tässä voineet käsitellä vain osaa kysymyksistä, joita nousee mietittäväksi asialistalle ilmestyneiden, senaatin organisaation muuttamista koskevien suunnitelmien vuoksi. Vakuuttuneina siitä, että maamme yleinen mielipide on juuri nyt ehdottomasti sellaisia muutoksia vastaan, haluamme lopuksi lausua julki toiveemme, että asian valmistelun edetessä ja lopullisessa käsittelyssä tulee noudattaa mitä suurinta varovaisuutta.
Senatens organisation.
Det är icke utan bekymmer man i landet förnummit att ett framkastadt förslag till genomgripande förändringar i senatens organisation för närvarande föreligger till behandling. Ty om det ock är ovedersägligt, att hvarje samhällsinrättning nu och då måste underkastas en eller annan reform för att bibehålla sin ändamålsenlighet, så är det dock å andra sidan lika så visst, att icke alla tidsförhållanden egna sig för viktiga reformers genomförande. Att åvägabringa ändringar i det bestående är icke någon stor konst. Men att genomföra endast sådana ändringar, som innebära en värklig och behöflig förbättring af de bestående institutionerna, förutsätter en insikt, som icke alltid står till buds, och upphöjda grundsatser, hvilka ej på hvarje tidpunkt förmå göra sig gällande.
Senatens grundförfattning, reglementet för Regeringskonseljen af den 18 aug. 1809, kan med stödet af mer än åttatioårig erfarenhet erkännas såsom en politisk skapelse af allra högsta förtjänst. Med mästarehand löstes därigenom det svåra problemet att i de nya former, landets förändrade ställning kräfde, bevara vid lifskraft de gamla grundlagarnas principer i fråga om regeringens organisation. Med vist förutseende lämpades det hela att kunna motsvara äfven kommande tiders växlande anspråk och behof.
Detta erkännande jäfvas icke däraf att 1809 års reglemente efterhand blifvit genom ett stort antal senare författningar ändradt. Organisationen kvarstår orubbad i alt som för densamma är väsentligt. Ändringarna hafva gält endast detaljer eller jämförelsevis sekundära omständigheter.
Om Ekonomie departementets värksamhetsområde är fördeladt på sex eller åtta expeditioner; om vissa ärenden äro hänförda till den ena eller den andra af dessa expeditioner, så är detta sådana frågor som ingalunda sakna sin praktiska, stundom äfven principiela betydelse; men de äro icke afgörande för karaktären af senatens organisation. Det vittnar tvärtom, i sin mån, om denna organisations fasthet, att man kunnat tidt och ofta företaga ändringar af anförda slag utan att sådant medfört den minsta rubbning af grunderna.
Likaså kunna de förordningar, genom hvilka senatens och särskildt ekonomiedepartementets befogenhet, att utan hemställan till H. K. M.Hans Kejserliga Majestät afgöra särskilda mål och ärenden, efterhand blifvit utvidgad, med skäl betraktas endast såsom en naturlig utveckling af hvad i 1:a, 15:e och 41:a punkterna af 1809 års reglemente allmänna drag är sagdt om regeringskonseljens uppgifter och befogenhet.
Hvad vi här framhållit beträffande bärvidden af de förändringar, som vidtagits i 1809 års reglemente, innebär tillika förklaringen hvarför dessa förändringar kunnat i administrativ väg vidtagas, – ett förfarande som ej vore behörigt, om det gälde att omdana grunddragen af senatens organisation. Till närmare belysande häraf synes oss tjänligt att införa följande utläggning uti inledningen till L Mechelins senaste edition af Finlands grundlagar:
”En af de propositioner, Kejsar Alexander I aflät till ständerna i Borgå, gälde inrättandet af en Regeringskonselj. Att denna myndighet icke kunde komma till stånd genom administrativt förordnande, var tydligen betingadt däraf att densamma skulle träda i stället för sådana myndigheter, om hvilka i grundlag var stadgadt, nämligen konungens högsta domstol, Riksens kollegier och Justitiekanslern. Den författning, genom hvilken Finlands nya styrelse blef organiserad – reglementet af den 18 aug. 1809 – har dock ej i sin helet karaktären af en utaf Monark och ständer stiftad lag. Denna författning innehåller nämligen ej endast sådana fundamentala stadganden angående styrelsens organisation, som höra till grundlagsgebitet, utan ock ett antal reglementariska föreskriiter, hvilkas utfärdande och ändrande ostridigt tillhör den administrativa lagstiftningen. De förhållanden, under hvilka berörda författning stiftades, göra det förklarligt hvar för den formella oegentligheten däraf, att i legislativt hänseende olikartade ämnen sammanfördes i en lag, fick träda tillbaka eller förbisågs för det hufvudsakliga ändamålet: grundläggandet af en behofvet motsvarande, fullständigt organiserad centralstyrelsemyndighet. Men om ock 1809 års reglemente sålunda är en författning af blandad natur och gränslinjen mellan det ena och det andra slaget af dess stadganden i enskilda fall kan vara vansklig att uppdraga, är det dock höjdt öfver hvarje tvifvel, att de stadganden, af hvilka beskaffenheten af Regeringskonseljens, resp. senatens, organisationen och befegenhet väsentligen bero, rätteligen böra såsom grundlagsstadganden anses och således ej kunna utan Ständernas medvärkan ändras”.
Med anslutning härtill vilja vi främst påpeka, att en sådan förändring, som Justitiedepartementets utbrytning från senaten och förvandling till en fristående högsta domstol, omöjligen skulle kunna grundlagsenligt vidtagas utan ständernas samtycke. Ett annat förfarande har ej häller varit afsedt, då en sådan reform blifvit förordad i petitionsmemorial vid 1872 och 1891 års landtdagar.
Huruvida, för öfrigt, en förändring i sagda syfte vore önskvärd, är en fråga om hvilken det är ganska vanskligt att bilda sig en bestämd öfvertygelse. Fasthåller man endast de synpunkter, som hänföra sig till en högsta domstols egentliga uppgift, så är det visserligen obestridligt att denna uppgift ej kan anses fullständigt tillgodosedd så länge högsta domstolens ledamöter sakna inamovibilitetens trygghet och jämte domarens kall skola utöfva äfven vissa till en regeringsmyndighet hörande funktioner, nämligen dels sådana som afse justitieförvaltningen, dels förberedandet af landtdagspropositioner. Men om man härjämte tager hänsyn till vårt lands säregna förhållanden, kan man icke underskatta vikten däraf att senaten genom sammanslutningen af dess båda departement till plenum kan bilda en konselj, som erbjuder bästa möjliga garanti för sakkunnig och rättsenlig behandling af landtdagsfrågorna och därmed icke sällan sammanhängande spörjsmål om grundlagarnas rätta tillämpning. I åtskilliga större stater finnes en särskild kollegial myndighet, sammansatt af jurister och statsmän, inrättad för handläggning af sådana ärenden som här ankomma på senatens plenum. I våra små förhållanden är det riktigare att undvika ett särskildt kostsamt organ af detta slag, då en kompetent behandling kan åstadkommas genom den förening af eljes skildt arbetande organ, som senatens plenum utgör. Det bör ock märkas att deltagandet i pleniärenden, om det ock tager i anspråk något af justitiedepartementets tid, icke innebär något som hälst intrång på departementets själtständiga utöfvande af sin främsta funktion, lagskipningen i högsta instans.
Det gäller därför att sorgfälligt afväga mot hvarandra å ena sidan de bristfälligheter den nuvarande organisationen företer med hänsikt till lagskipningen i högsta instans och, å den andra, de olägenheter och vådor som kunde uppstå därest samt iga å senatens plenum ankommande ärenden blefve anförtrodda åt ekonomiedepartementet sådant detta hittils varit organiseradt. Vi hålla före att vågskålen starkt skall luta för slutsatsen: hällre ingen förändring, än ett så betänkligt försvagande af garantierna för den konstitutionella andans vidmakthållande i regeringens rådslag.
Det må icke förbises, att våra grundlagar ställa rättens, rättsordningens bevarande och skyddande främsta rummet bland Monarkens uppgifter. I full öfverensstämmelse härmed har 1809 års reglemente ordnat justitiedepartementets ställning och befogenhet. Det är icke blott ett organ för lagskipning, det är äfven H. M:tsHans Majestäts justitiekonselj, beklädd med högsta inseende öfver rättvisans handhafvande.
Skall justitiedepartementet begränsas till att blifva endast domstol, måste altså något nytt organ tillskapas, motsvarande en justitieminister i andra länder. Tanken härpå är ikke ny. I själfva värket företer den nuvarande organisationen en mindre ändamälsenlig splittring på skilda håll af de uppgifter som tillhöra justitieförvaltningen. Men om ock inrättandet af en justitieexpedition inom ekonomiedepartementet därför i åtskilliga afseenden kunde hälsas såsom ett framsteg, vore detta dock icke en fullgod ekvivalent för de poitiska garantier, som en institution sådan som senatens plenum åtminstone till en viss grad är egnad att erbjuda. Påtagligt är också, att inrättandet af en justitieexpedition låge så utom ramen at 1809 års grundstadganden, att en sådan åtgärd ovilkorligen skulle kräfva ständernas medvärkan.
Den mogna framsynthet, som röjt sig hos 1809 års lagstiftare i frågan om senatens organisation, gjorde sig äfven gällande vid uppgörandet af instruktionen för landets generalguvernör och för prokuratorn. Man kunde om instruktionen för generalguvernören säga, att det borde kännas såsom en lycka äfven för den mest ärelystna bland monarkens tjänare att få egna sig åt uppfyllandet af denna instruktion. Tillse att landets invånare skyddas vid lag och rätt, nogsamt följa med senaten, värksamhet i alla dess grenar med obegränsad rätt till initiativ, utöfva inseende öfver samtliga administrativa myndigheter, egna omtanke och uppmuntran åt näringsfliten, kort sagdt att såsom Kejsaren-Storfurstens personliga förtroendeman från upphöjd ståndpunkt öfverskåda detta lands tillstånd och behof samt med den rättvisa och välvilja, som tillhöra högsta maktens sanna natur, stöda alla goda sträfvanden och hämma de onda, – skall icke detta kunna erbjuda ett afundsvärdt mått af tillfredsställelse, isynnerhet då härtill kommer rättigheten att i alla viktiga frågor bringa sina åsikter till monarkens egen pröfning? 1812 års instruktion, som i all sin minutiösa noggrannhet är genomandad af den stora principen att statsledningen bör egnas åt förvärkligandet af hvad rätt och gagneligt är, har intill denna dag förblifvit oförändrad. Skulle tilläfventyr yrkanden göras på en förändring af hvad i 1809 års reglemente och den därtill sig anslutande instruktionen af 1812 är stadgadt angående generalguvernörens befogenhet, måste man befara att det icke sker af omtanke om Finlands väl.
Tvärtom är det af synnerlig vikt att man alt framgent må fasthålla därvid, att en högsta afgöranderätt i särskilda angelägenheter, hvilka icke enligt grundlagarna ovilkorligen böra vara H. K. M.tsHans Kejserliga Majestäts egen pröfning förbehållna, väl kan öfverlåtas på det kollegiala styrelsevärket, senaten men icke på generalguvernören ensam. En stegring af generalguvernörens personliga myndighet på bekostnad af senatens kollegiala auktoritet skulle leda till etablerandet af en med vårt statsskick oförenlig ståthållarestyrelse. Förmår en generalguvernör i den utomordentligt gynnande position han intager icke bereda sig erforderligt inflytande, så beror detta icke på något fel i organisationen.
Vi ha här kunnat beröra blott en del af de spörsmål, som framstå för eftertanken i anledning af de på dagordningen bragta planerna till omgestaltningen i senatens organisation. Öfvertygade att den allmänna stämningen i landet för närvarande är afgjordt emot dylika omgestaltningar, vilja vi slutligen gifva uttryck åt den önskan, att den yttersta varsamhet måtte vid ärendets vidare beredning och slutliga handläggning iakttagas.