Finansfrågor.
IV.
Mot våra senast framställda yrkanden på fullständigt offentliggörande af allt hvad till årsbudgeten hör, göres måhända den invändning att sådant icke är i grundlag styrelsen ålagdt och att det således ligger i styrelsens skön att publicera så mycket den finner lämpligt. Landtdagsordningen föreskrifver, att statsverkets tillstånd skall vid början af hvarje landtdag uppvisas för ständerna. Det borde alltså vara tillräckligt gjordt, om vid detta tillfälle ett fullständigt delgifvande iakttages.
Men denna invändning träffar icke saken. Det bör nemligen märkas att begreppet ”statsverkets tillstånd” innefattar något vida mer, än budgeten för landtdagsåret jemte statsförslagen för de föregående åren. Finansernas ställning eller statsverkets tillstånd, beror icke endast deraf huru inkomster och utgifter blifvit för visst år eller vissa år beräknade i budgeten. Det beror än mer deraf, huru beräkningarna i verkligheten utfallit, huru debet och kredit enligt bokslutet förhålla sig till hvarandra. För att kunna ”inhemta huru kronans inkomster blifvit till landets gagn och bästa använda”, måste ständerna naturligtvis få kännedom om samtliga statsinkomsters och utgifters verkliga belopp så långt från i tiden, sådant är utredt, och mer detaljeradt, än statsförslagens affattning. När öfverskott uppstått, måste de ock få uppgift huru detta blifvit placeradt. Räntorna på dessa placeringar utgöra också kronans inkomster, och således hör till en uppgift om statsverkets tillstånd rätteligen äfven en redogörelse för samtliga statens fonder. Liksom relation om statens skulder till ständerna afgifvas, bör jemväl uppgift lemnas om sådan statens inkomstgifvande förmögenhet, hvars finansiela betydelse icke framgår ur statsförslagen samt boksluten öfver budgetåren.
”Statsverkets tillstånd” är således ett annat och vidsträcktare begrepp, än årsbudgeten, om hvilken här varit fråga. Att hvart femte år uppvisa det förra för ständerna än en annan åtgärd än den, att årligen publicera statshushållningsplanen. När härmed för femton år sedan påbörjades, skedde detta icke tillföljd af något grundlagsbud. – Regeringsformen föreskref ju, öfver hvad statsverkets tillstånd vidkommer, endast dess uppvisande för ständernas utskott. Det nämnda publicerandet vidtog emedan en konstitutionel regime åter började gry och emedan man insåg huru nödvändigt det var att låta nationen omsider få inblick i finanserna och förtroende till dem, genom budgetens årliga offentliggörande. Det vore ej öfverensstämmande med det representativa statsskickets anda, derest de offentliga angelägenheterna endast vid landtdagarne blefve föremål för pröfning och öfverläggning, derest kännedom om dem icke kunde vinnas utom när ständerna sammanträda. För att insigt och omdöme i lagstiftningens och finansväsendets uppgifter för tiden skall af representanterna innehafvas, jemte kännedom om landets önskningar och behof, måste naturligtvis möjlighet förefinnas att fortfarande, äfven mellan landtdagarne sysselsätta sig med hithörande spörjsmål. Derför är, bland annat, de årliga statsförslagens regelbundna publicerande oundgängligt. Dessutom är budgetens offentlighet nödvändig äfven för statskreditens skuld. Den finska staten har icke mer en från den öfriga verlden isolerad bortgömd, okänd tillvaro. Den har uppträdt såsom låntagare på den utländska penningemarknaden. Då staten erbjuder utländska kapitalister placering i dess obligationer, måste den ock, om icke för deras, så för sin egen skuld, gifva sina budgeter publicitetoriginal: public tet.
Nåväl, så är ju ock fallet, dessa synpunkter äro icke af styrelsen förbisedda, eftersom offentliggörandet af statsförslagen regelbundet eger rum. Men anledningen till och ändamålet med dessa publikationer innebär tillika, oeftergifligt, att de icke skola vara bristfälliga och ofullständiga.*I Almanach de Gotha, der Finland budget förut blifvit än på ett sätt, än på ett annat arrangerad, med mer eller mindre iakttagande af dess fördelning på olika fonder, har för 1877 den förändring härutinnan blifvit synlig, att statsförslagen för 1876 blifvit sammansatta till formen af en enda och hel budget, tyvärr dock utan tillbörlig klassifikation af inkomsterna. Så t. ex. återfinnes summan af 1:a inkomsttiteln i statsförslaget för allm. statsfonden såsom ”impôt foncier” ehuru afkastning af domäner ingår deri; vakansafgiften benämnes ”droits à percevoir pour l’exemption du service” oaktadt den ingalunda är ett friköpande från militärtjenst utan ett vederlag för jordegarnes skyldighet att anskaffa soldater; – efter jernvägsinkomsterna följer rubriken ”an dra indirekta skatter”; behållningen å inkomstbevillningen uppges härröra från det föregående året oaktadt den samlat sig under flera år och behållningen derå för 1875 naturligtvis icke kan utgöra ett större belopp än hela denna skatt för 1876 beräknas inbringa, o. s. v. Slutsumman för inkomsterna är riktig, för utgifterna likaså, men högst besynnerligt tar det sig ut, att debet och kredit icke salderats genom behållningens utförande. Icke heller torde det vara politiskt välbetänkt att lemna det öppet för enhvar att betrakta den till 3 millioner uppgående differensen mellan inkomster och utgifter såsom disponibel behållning oaktadt nära 5/6 deraf kunnat angifvas såsom förbehållna för vissa statsändamål. Det är också ett slags kritik öfver beskaffenheten af våra statsförslag, att man funnit sig böra omarbeta dem till förändrad form för Almanach de Gotha, oaktadt budgeterna der enligt regeln införa i sin officiella affattning. Önskligt vore emellertid, att omarbetningen blefve gjord på ett riktigare sätt, än senast varit fallet. Och vill man till fullo iakttaga offentlighetsprincipen, bör man icke blott publicera budgeterna, utan ock kriteriet öfver dem, statens bokslut för hvarje år.
De anmärkningar, vi känt oss manade att i dessa uppsatser framställa, hafva icke klandrandet såsom sådant till syftemål. Ett otympligt och senfärdigt räkenskapsväsende kan icke i undgå att utöfva menligt inflytande på kalkylationerna för budgeten och uppställandet af densamma. Vi finna det ock förklarligt, att finanstyrelsen under förväntan på genomförandet af den så länge tillämnade räkenskapsreformen icke funnit sig hugad att förbättra den gamla metoden för statsförslagens uppgörande om ock detta, åtminstone delvis, kunnat ske oberoende af sagde reform.
Men då det påbjudna förbättrade systemet för statens bokföring nu träder i tillämpning, har det synts oss befogadt att medelst anmärkningar mot förfarandet i afseende å budgeten söka bringa i åtanke huruledes äfven här betydande reformer äro af nöden.
I korthet sammanfattadt, ville vi hafva såsom önskligt och behöfligt framhållit:
att de nya grunderna för räkenkapernas förande måtte föranleda, att Senatens i kungörelsen af den 10 oktober 1876 omnämnda bokslut öfver statsverkets inkomster och utgifter jemväl ordnas efter ett korrekt och ändamålsenligt system samt att viss, icke för lång tid för dess uppförande fastställes;
att uppställningen af statsförslagen underkastas en genomgripande revision i syfte att samtliga inkomst- och utgiftsposter deri må ordnas, fördelas och sammanställas i enlighet med sin verkliga finansiella beskaffenhet och de olika statsbehofvens natur;
att inga sådana statens inkomster och utgifter, som rätteligen höra till årsbudgeten, derifrån uteslutas;
att statens budget uppställes såsom ett helt, äfven om de rättsliga skäl, som för närvarande ligga till grund för uppgörandet af tre statsförslag, pröfvades allt framgent föranleda att jemte totalbudgeten speciella förslag öfver de skilda fonderna upprättas;
att den extra statsreglering, hvilken verkställes sedan föregående årets behållning utöfver statsförslaget kunnat konstateras, gifves enahanda offentlighet som sagde hufvudakt;
samt att statens bokslut jemväl årligen publiceras.
Noter
*I Almanach de Gotha, der Finland budget förut blifvit än på ett sätt, än på ett annat arrangerad, med mer eller mindre iakttagande af dess fördelning på olika fonder, har för 1877 den förändring härutinnan blifvit synlig, att statsförslagen för 1876 blifvit sammansatta till formen af en enda och hel budget, tyvärr dock utan tillbörlig klassifikation af inkomsterna. Så t. ex. återfinnes summan af 1:a inkomsttiteln i statsförslaget för allm. statsfonden såsom ”impôt foncier” ehuru afkastning af domäner ingår deri; vakansafgiften benämnes ”droits à percevoir pour l’exemption du service” oaktadt den ingalunda är ett friköpande från militärtjenst utan ett vederlag för jordegarnes skyldighet att anskaffa soldater; – efter jernvägsinkomsterna följer rubriken ”an dra indirekta skatter”; behållningen å inkomstbevillningen uppges härröra från det föregående året oaktadt den samlat sig under flera år och behållningen derå för 1875 naturligtvis icke kan utgöra ett större belopp än hela denna skatt för 1876 beräknas inbringa, o. s. v. Slutsumman för inkomsterna är riktig, för utgifterna likaså, men högst besynnerligt tar det sig ut, att debet och kredit icke salderats genom behållningens utförande. Icke heller torde det vara politiskt välbetänkt att lemna det öppet för enhvar att betrakta den till 3 millioner uppgående differensen mellan inkomster och utgifter såsom disponibel behållning oaktadt nära 5/6 deraf kunnat angifvas såsom förbehållna för vissa statsändamål. Det är också ett slags kritik öfver beskaffenheten af våra statsförslag, att man funnit sig böra omarbeta dem till förändrad form för Almanach de Gotha, oaktadt budgeterna der enligt regeln införa i sin officiella affattning. Önskligt vore emellertid, att omarbetningen blefve gjord på ett riktigare sätt, än senast varit fallet.
Talouskysymyksiä
IV
Vaadimme viimeksi kaikkien vuotuiseen budjettiin kuuluvien tietojen täysimääräistä julkaisemista, mutta joudumme nyt esittämään sellaisen mahdollisen vastaväitteen, että tämä ei ole hallituksen perustuslakiin kirjattu velvollisuus ja näin hallitus voi itse päättää julkaisevansa sen verran kuin katsoo tarpeelliseksi. Valtiopäiväjärjestyksessä määrätään, että valtion tila tulee esitellä säädyille jokaisilla valtiopäivillä. Pitäisi siis riittää, jos tässä tilaisuudessa annettaisiin täydellinen ilmoitus.
Vastaväite ei kuitenkaan koske itse asiaa. On nimittäin syytä panna merkille, että ”valtion tilan” käsite sisältää paljon muutakin kuin valtiopäivävuoden budjetin sekä edellisten vuosien tulo- ja menoarviot. Raha-asioiden ja valtion tila eivät määräydy ainoastaan sen mukaan, miten jonkin vuoden tai joidenkin vuosien tulot ja menot on arvioitu budjettiin. Sitäkin enemmän ne määräytyvät sen mukaan, kuinka laskelmat ovat käytännössä toteutuneet, kuinka debet ja kredit suhtautuvat kirjanpidossa toisiinsa. Voidakseen ”selvittää, kuinka kruunun tuloja on käytetty maan hyödyksi parhaimmalla tavalla”, säätyjen on luonnollisesti saatava tietoonsa valtion kaikkien tulojen ja menojen todelliset summat niin pitkältä ajalta kuin niitä on selvitetty, ja paljon yksityiskohtaisemmin kuin valtion tulo- ja menoarviossa. Jos on syntynyt ylijäämää, heidän on saatava tietää, kuinka se on sijoitettu. Näiden sijoitusten korot ovat myös valtion tuloja, ja siksi valtion tilan selvitykseen pitää kuulua myös selvitys valtion kaikista rahastoista. Säädyille on niin ikään annettava selvitys valtion veloista sekä ilmoitettava tiedot valtion sellaisesta tuottavasta omaisuudesta, jonka taloudellinen merkitys ei näy valtion tulo- ja menoarviossa, ja budjettivuosien tilinpäätökset.
”Valtion tila” on näin ollen kokonaan toinen ja paljon laajempi käsite kuin vuotuinen budjetti, josta tässä oli puhe. On aivan eri asia esitellä se säädyille joka viides vuosi kuin julkaista valtion taloussuunnitelma joka vuosi. Kun käytäntö aloitettiin viisitoista vuotta sitten, se ei johtunut perustuslakiin kirjatusta määräyksestä. – Hallitusmuodossahan määrättiin valtion tilasta vain sen verran, että se tuli näyttää säätyjen valiokunnalle. Näitä tietoja ryhdyttiin julkaisemaan, koska perustuslaillinen hallinto oli uudelleen viriämässä, jolloin ymmärrettiin, kuinka välttämätöntä oli tarjota kansakunnalle vähitellen mahdollisuus perehtyä valtion raha-asioihin ja lisätä luottamusta niihin julkistamalla budjetti joka vuosi. Parlamentaarisen valtiomuodon henkeen ei sovi, että julkiset asiat nostetaan tarkasteltavaksi ja harkittavaksi ainoastaan valtiopäivillä eikä niistä saa tietoa muulloin kuin säätyjen kokoontuessa. Jotta edustajilla olisi sillä välin riittävästi ymmärrystä ja arvostelukykyä sekä tietoa maamme toiveista ja tarpeista säätäessään lakeja ja huolehtiessaan valtion taloudesta, heillä täytyy tietysti olla mahdollisuus käsitellä asiaan liittyviä kysymyksiä jatkuvasti, myös valtiopäivien välillä. Siksi muun muassa valtion vuotuiset tulo- ja menoarviot on välttämätöntä saattaa julki säännöllisesti. Budjetin julkistaminen on välttämätöntä myös valtionvelan vuoksi. Suomen valtio ei enää elä unohdettuna ja tuntemattomana eristettynä muusta maailmasta. Se on lainannut rahaa ulkomaisilta rahamarkkinoilta. Kun valtio tarjoaa ulkomaalaisille kapitalisteille mahdollisuutta sijoittaa obligaatioihinsa, sen täytyy myös, jollei heidän niin itsensä vuoksi julkistaa vuotuiset budjettinsa.
No, näin myös tehdään, eikä hallitus ole laiminlyönyt näitä näkökantoja, sillä valtion tulo- ja menoarviot on säännöllisesti julkaistu. Julkistamisen syy ja tarkoitus edellyttävät kuitenkin väistämättä, etteivät ne saa olla puutteellisia eivätkä epätäydellisiä.*Almanach de Gothassa, jossa Suomen budjetti on aiemmin järjestetty milloin milläkin tavalla, enemmän tai vähemmän sen mukaan, miten se on jaettu eri rahastoiksi, on vuoden 1877 osalta ollut havaittavissa sellainen muutos, että vuodelle 1876 laaditut tulo- ja menoarviot on koottu yhden ainoan kokonaisbudjetin muotoon, joskin tuloja ei ole valitettavasti luokiteltu asiaankuuluvasti. Näin esimerkiksi tulo- ja menoarvion yleisen valtiorahaston ensimmäinen tulo-osasto on kirjattu nimellä ”impôt foncier”, vaikka siihen sisältyy valtion maiden tuotto; vakanssimaksusta käytetään nimitystä ”droits à percevoir pour l’exemption du service”, vaikka kyse ei ole lainkaan vapautuksen ostaminen sotilaspalvelusta vaan vastike maanomistajien velvollisuudesta hankkia sotilaita; – rautatietuloja seuraa otsikko ”muut välilliset verot”; tulosuostuntaveron ylijäämän ilmoitetaan olevan peräisin edelliseltä vuodelta, vaikka se on kertynyt useiden vuosien ajan, eikä siitä jäänyt ylijäämä vuodelta 1875 voi tietenkään olla suurempi kuin mitä koko veron odotetaan vuonna 1876 tuottavan, j. n. e. Tulojen loppusumma pitää paikkansa, samoin menojen, mutta hyvin merkillisenä pistää silmään, ettei debitiä ja kreditiä ole viety saldoon kun ylijäämä on todettu. Ei liioin liene poliittisesti kovin harkittua jättää kolmen miljoonan suuruista eroa tulojen ja menojen välillä kaikkien näkyville käytettävissä olevana ylijäämänä, vaikka 5/6 siitä olisi voitu ilmoittaa varatuiksi määrättyihin valtion tarkoituksiin. Tulo- ja menoarvioihimme kohdistuvana jonkinasteisena kritiikkinä voisi pitää sitäkin, että ne on katsottu tarpeelliseksi ryhtyä kirjaamaan erilaisena versiona Almanach de Gothaa varten, vaikka sääntöjen mukaan budjetit pitäisi lähettää siihen virallisessa muodossaan. Olisi kuitenkin toivottavaa, jos muokkaus toteutettaisiin paikkansapitävämmin kuin viimeksi. Ja jos julkisuusperiaatetta on tarkoitus noudattaa täydellisesti, ei riitä että julkistetaan vain budjetit, vaan lisäksi on julkistettava niiden perusteet, valtion tilinpäätökset joka vuodelta.
Olemme katsoneet tarpeelliseksi esittää näissä kirjoituksissa huomautuksia, joiden tarkoitus ei sinänsä ole moittia. Kömpelö ja hidasliikkeinen kirjanpitokäytäntö vaikuttaa pakostakin haitallisesti budjettilaskelmiin ja budjetin laatimiseen. Meistä on myös ymmärrettävää, että odotellessaan pitkään kaavaillun kirjanpitouudistuksen toteutumista finanssihallitus ei ole kovin innostunut parantamaan vanhaa tulo- ja menoarvion laatimistapaa, vaikka sen voisi ainakin osittain tehdä edellä mainitusta uudistuksesta riippumatta.
Mutta kun tämä pakollinen parannettu kirjanpitojärjestelmä tulee nyt käyttöön, olemme katsoneet tarpeelliseksi esittää huomautuksia budjetin laatimisessa sovelletusta menetelmästä osoittaaksemme, että sekin kaipaa perusteellista uudistusta.
Lyhyenä tiivistelmänä pidämme toivottavina ja tarpeellisina seuraavia uudistuksia:
koska kirjanpidossa sovelletaan uusia perusteita, senaatin 10. lokakuuta 1876 annetussa tiedoksiannossa mainittu valtion tulojen ja menojen tilinpäätös tulee laatia kulloinkin paikkansa pitävän ja tarkoituksenmukaisen järjestelmän mukaan ja lisäksi määräajassa, joka ei saa olla liian pitkä;
tulo- ja menoarviolle suoritetaan perusteellinen tarkastus, jolla varmistetaan että sen kaikki tulo-. ja menoerät on järjestetty, jaoteltu ja koottu todellisen taloudellisen olemuksensa ja valtion eri tarpeiden mukaisesti;
vuosibudjetista ei jätetä pois sellaisia valtion menoja ja tuloja, jotka lain mukaan siihen kuuluvat;
valtion budjetti laaditaan kokonaisuutena, vaikka laillisten syiden, joiden vuoksi nykyään tehdäänkin kolme budjettia, todettiin myös vastedes edellyttävän, että kokonaisbudjetin lisäksi laaditaan erilliset tulo- ja menoarviot erillisille rahastoille;
ylimääräinen tulo- ja menoarvio, joka laaditaan edellisen vuoden tulo- ja menoarviosta jääneen ylijäämän toteamisen jälkeen, julkistetaan samalla tavoin kuin varsinainen tulo- ja menoarvio;
valtion tilinpäätös julkaistaan niin ikään joka vuosi.
Viitteet
*Almanach de Gothassa, jossa Suomen budjetti on aiemmin järjestetty milloin milläkin tavalla, enemmän tai vähemmän sen mukaan, miten se on jaettu eri rahastoiksi, on vuoden 1877 osalta ollut havaittavissa sellainen muutos, että vuodelle 1876 laaditut tulo- ja menoarviot on koottu yhden ainoan kokonaisbudjetin muotoon, joskin tuloja ei ole valitettavasti luokiteltu asiaankuuluvasti. Näin esimerkiksi tulo- ja menoarvion yleisen valtiorahaston ensimmäinen tulo-osasto on kirjattu nimellä ”impôt foncier”, vaikka siihen sisältyy valtion maiden tuotto; vakanssimaksusta käytetään nimitystä ”droits à percevoir pour l’exemption du service”, vaikka kyse ei ole lainkaan vapautuksen ostaminen sotilaspalvelusta vaan vastike maanomistajien velvollisuudesta hankkia sotilaita; – rautatietuloja seuraa otsikko ”muut välilliset verot”; tulosuostuntaveron ylijäämän ilmoitetaan olevan peräisin edelliseltä vuodelta, vaikka se on kertynyt useiden vuosien ajan, eikä siitä jäänyt ylijäämä vuodelta 1875 voi tietenkään olla suurempi kuin mitä koko veron odotetaan vuonna 1876 tuottavan, j. n. e. Tulojen loppusumma pitää paikkansa, samoin menojen, mutta hyvin merkillisenä pistää silmään, ettei debitiä ja kreditiä ole viety saldoon kun ylijäämä on todettu. Ei liioin liene poliittisesti kovin harkittua jättää kolmen miljoonan suuruista eroa tulojen ja menojen välillä kaikkien näkyville käytettävissä olevana ylijäämänä, vaikka 5/6 siitä olisi voitu ilmoittaa varatuiksi määrättyihin valtion tarkoituksiin. Tulo- ja menoarvioihimme kohdistuvana jonkinasteisena kritiikkinä voisi pitää sitäkin, että ne on katsottu tarpeelliseksi ryhtyä kirjaamaan erilaisena versiona Almanach de Gothaa varten, vaikka sääntöjen mukaan budjetit pitäisi lähettää siihen virallisessa muodossaan. Olisi kuitenkin toivottavaa, jos muokkaus toteutettaisiin paikkansapitävämmin kuin viimeksi.