Valtiopäiväkysymyksiä
IV
Edellisissä artikkeleissamme käsiteltyjen kysymysten lisäksi on vielä yksi samankaltainen seikka, jonka johdosta teemme vielä tähän lyhyen lisäyksen. Nyt olemme nimittäin havainneet, että suostuntaverokysymyksiä koskevien päätösten joukossa on yksi, jota osa korkeista asianosaisista ei katsele kovin suopein silmin, nimittäin päätös leimapaperisuostuntaverosta.
Mietinnössään ”Taloustoimituskunnan Keisarillisessa Senaatissa säädyille valtion tilasta antaman selvityksen johdosta”, valtiovarainvaliokunta totesi edellä mainitusta tulomuodosta muun muassa seuraavaa:
”Koska leimapaperimaksu muutoin on oikeudellisesti, sekä sen on sekä kaksilla viime valtiopäivillä että asiasta nykyiselle säätyjen kokoukselle annetussa armollisessa esityksessä tunnustettu olevan, säätyjen hyväksyntää ja toimeenpanoa vaativa suostuntavero, jota peritään ainoastaan tietyn, Säätyjen määrittämän kauden ajan, valiokunta on sillä kannalla, ettei sitä, vaikka Säädyt ovatkin tähän saakka antaneet sen tuoton Hallituksen käyttöön, tulisi viedä kirjanpitoon valtion vakinaisten tulojen joukkoon vaan se tulisi kirjata ja selvittää erikseen aivan kuten suostuntaverovarat ja viinaverokin. Tässä yhteydessä valiokunta on halunnut lausua julki näkemyksensä, että kun Säädyt myöntävät leimapaperimaksun seuraavalle viisivuotiskaudelle, niiden tulisi liittää siihen ehto, että kun asiasta tehdään armollinen esitys seuraaville valtiopäiville, esitykseen tulisi sisältyä paitsi ehdotus leimaveron määräämisestä myös maininta siitä, mihin tarkoitukseen sitä tarvitaan, sekä siitä, että leimaverosta on laadittava tilinpäätös samalla tavoin kuin muista suostuntaverovaroista.”
Säädyt hyväksyivät tämän valtiovarainvaliokunnan näkemyksen ja myönsivät leimapaperimaksun niillä ehdoilla, joita edellä esitettiin.
Näiden ehtojen väitetään nyt saaneen osakseen moitteita hallituksemme jäseniltä. Väitetään, että Säädyt ovat ylittäneet valtuutensa esittäessään tällaisia vaatimuksia, koska kyseistä veroa on ”vanhastaan” käyttänyt hallitus valtion vakinaisten tulojen osana; – että säätyjen olisi pitänyt muistaa, etteivät valtion menot kestä näin merkittävän tuloerän poistamista vakinaisista tuloista; - että siinä olisi pitänyt olla jo kylliksi ”vastustusta”, että armollisessa esityksessä ehdotettuja korotuksia tähän suostuntaveroon ei kannatettu j. n. e.
Samalla kun tunnustamme, ettemme voi yhtyä näihin väitteisiin, saanemme huomauttaa, ettei tällaista suinkaan tapahdu vain siksi että asettuisimme ”quand même” mieluummin valtiopäivien kuin hallituksen edustamien näkemysten kannalle. Eihän suinkaan olisi täysin mahdotonta, että Säädyt olisivat tehneet jonkin erehdyksen tai ryhtyneet virheellisiin toimiin. Tässä kysymyksessä emme kuitenkaan voi kuin todeta, että Säädyt paitsi toimivat oikein ja olisivat vieläpä syyllistyneet huolestuttavaan laiminlyöntiin, elleivät ne olisi tiukasti asettaneet leimapaperimaksua oikealle paikalleen valtionbudjetin eri veromuotojen joukossa asettaessaan maksulle edellä mainitut ehdot.
Suomen valtion tulot jakautuvat – eivät taloudellisesti mutta valtio-oikeudellisesti tarkasteltuna – kahteen pääryhmään: sellaisiin veroihin ja maksuihin, joiden perimiseen ja käyttämiseen hallituksen ei tarvitse anoa jokaisten uusien valtiopäivien hyväksyntää, ja sellaisiin, joiden periminen ja käyttö annetaan joka kerta valtiopäivien ratkaistavaksi.
Jos Säädyt eivät saisi päättää leimapaperimaksun käytöstä, vaikka ne päättävätkin sen määräämisestä yksityiskohtia myöten, ja jos siitä ei laadittaisi tilinpäätöstä samalla tavoin kuin yleisestä suostuntaverosta ja viinaverosta, siitä tulisi jonkinlainen välimuoto, joka ei kuulu ensimmäiseen eikä toiseenkaan edellä mainituista ryhmistä.
Lieneekin jo kyllin hyvin tiedossa, että tämä vero oli tunnustetusti suostuntavero vuodesta 1664, kun valtakunnansäädyt sen ensimmäisen kerran asettivat, aina vuoteen 1872. Hallitus tunnusti sen suostuntaveroksi jälleen vuonna 1863. Säädyt eivät lisänneet tätä kyseistä varausta suostuntaveroon jo tuolloin sitä asetettaessa, koska poliittisesti siihen olisi liittynyt riskejä, kun valtiopäivien säännöllistä kokoontumista ei ollut turvattu. Nyt Säädyt sen sijaan voivat osallistua säännöllisemmin talousasioita koskevaan päätöksentekoon. Tästä syystä olikin paitsi oikeutettua myös tarpeellista ryhtyä tietyltä osin rajaamaan Säätyjen päätettävissä olevaa budjetin osaa. Käytännöt voivat olla kovin kirjavia, kun budjetti ei ole yhtenäinen kokonaisuus. Mutta kun se on nyt valtio-oikeudellisista syistä toistaiseksi pakko jakaa kahteen osaan, ainakin tämän jaon pitää olla yksiselitteinen ja selvä. Tätä päämäärää edistää myös Säätyjen päätös, jonka mukaan suostuntaveromäärärahoilla tai Säätyjen takaamilla lainoilla perustettujen kuljetuslaitosten tulot tulee kirjata erillisenä laskelmana tai erilliseen kulkulaitosrahastoon. Sillä nämä tulot, kuten myös kyseisten laitosten menot, kuuluvat selvästikin niin ikään budjetin edellä mainittuun osaan.
Miksi sitten leimapaperisuostuntaverossa pitäisi soveltaa eri menetelmää kuin muissa suostuntaveroissa? Tämä vero on Säätyjen päätettävissä. Myös hallitus on sen nimenomaisesti tunnustanut. Säädyt päättävät sen jatkamisesta tai kumoamisesta, korottamisesta tai laskemisesta. Siksi on itsestään selvää, että tämä suostuntavero pitää kirjata ja selvittää erillisenä, samalla tavoin kuin yleinen suostuntavero ja viinavarat. Kenties päätöstä ei olisi moitittu, jos Säädyt olisivat tyytyneet siihen eivätkä vaatineet myös ehdotusta ”tarkoituksista, joihin tätä suostuntaveroa vaaditaan.”
Mutta yksi asiahan johtaa toiseen. Jos kirjanpitoon merkittäisiin pelkkä tulo mutta ei menoa, johon se on käytetty, kun se joka tapauksessa on käytetty, sehän jäisi puolitiehen. Debet vaatii aina kreditinsä.
Jos pidetään kiinni leimapaperimaksun tunnustetusta suostuntaveroluonteesta, tulee myös nähdä, että tähänkin saakka sitä on kannettu johonkin erityiseen tarkoitukseen. Tämä tarkoitus on ollut sen aukon paikkaaminen, joka budjettiin olisi jäänyt ilman sitä.
Säätyjä tuskin voi syyttää siitä, että ne yrittävät tällaisin rajoituksin pakottaa pienentämään valtion menoja siten, että ne pystytään vastedes kattamaan ilman leimapaperisuostuntaverosta saatavia tuloja. Uskoaksemme jokaisen on helppo ymmärtää, että Säädyt katsovat ehtojen täyttyvän siinäkin tapauksessa, että tätä suostuntaveroa esitetään käytettäväksi vastaavan summan suuruisiin menoihin, jotka ovat tähän asti kuuluneet johonkin vakinaisen budjetin yhdeksästä pääkohdasta. Eihän missään ole säädetty, että leimapaperisuostuntaveroa pitäisi ehdottaa käytettäväksi johonkin uuteen tarkoitukseen, johon valtio ei ole aiemmin käyttänyt rahaa; on vain säädetty, että tulee ilmoittaa jokin määrätty tarkoitus.
Siinä mielessä säätyjen kyseinen päätös ei voi tuottaa hallitukselle taloudellista päänvaivaa. Talouden kannalta koko juttu onkin pelkkä kirjanpitokysymys; mutta edellä mainitsemamme budjetin ryhmittely toisi siihen enemmän järjestystä, selkeyttä ja johdonmukaisuutta.
Ei pidä kuitenkaan vaieta siitä, että tyytymättömyyden taustalla ovat uskoaksemme poliittiset syyt. Se näkyy myös siinä, että Säätyjen kysymyksestä tekemää päätöstä pyritään kuvaamaan valtuuksien ylittämiseksi, vallananastukseksi.
Kaikkien maiden historiassa näkyy esimerkkejä etuoikeuksia koskevasta herkkänahkaisuudesta. Se ei ole suinkaan oman maamme erityispiirre. Kun pitkään kaivattu perustuslakiemme uudistus joskus toteutuu, valtiomahtien keskinäistä suhdetta koskeviin toistuviin näkemyseroihin lienee myös vähemmän aihetta. Yksikään puolueeton tuomari voinee tuskin väittää, että Suomen Säädyt olisivat tässä tapauksessa menneet liian pitkälle. Ne ovat käyttäneet valtaoikeuksiaan annetuissa ahtaissa rajoissa. Ja kun ne joskus ovat suunnanneet katseensa näiden rajojen ulkopuolelle, ne ovat toimineet laillista tietä lähettämällä alamaisia anomuksia, joiden sisältöä ja aiheita ei ole laissa rajoitettu millään tavoin.
Mutta aivan kuin edustuslaitokselta voi vaatia, ettei se ylitä toimivaltaansa, yhtä lailla on perusteltua vaatia, etteivät Säädyt tingi oikeuksistaan. Pitämällä niistä tiukasti kiinni, luovuttamatta tippaakaan laillisesta vallastaan ja oikeudellisista valtuuksistaan Säädyt täyttävät velvollisuutensa itseään kohtaan mutta myös kansakuntaa, jonka puolesta ne puhuvat.
Suostuntaveroasioissa Säätyjen pätevyyttä ei vakavissaan voi asettaa etuoikeuksia koskevan kiistan aiheeksi. Kun Säädyt nyt, kun valtiopäivät on vahvistettu säännöllisesti pidettäviksi, asettavat leimapaperisuostuntaveron oikealle tolalle, ne tekevät vain velvollisuutensa veronmaksajien edustajina. Tämän velvollisuutensa ne täyttivät vieläpä maltillisesti, koska suostuntaveroon liitetyn ehdon on määrä astua voimaan vasta viiden vuoden kuluttua. Vallananastuksesta puhuminen voi tässä tulla kysymykseen vain tiukan byrokraattisesta näkökulmasta.
Emme kirjoittaneet tästä ainoastaan edellä lainaamiemme vääristyneiden arvioiden vuoksi vaan enemmänkin sen päätelmän takia, johon niiden väitetään johtavan ja joka kuulostaa melkeinpä uskomattomalta, nimittäin että hallituksen ei pitäisi alistua Säätyjen asettamiin ehtoihin vaan antaa mieluummin koko leimasuostuntaveron raueta. Kuten nähdään, ajatuskulku on sama kuin merenkulkusuostuntaveron tapauksessa!
Näkemyksemme mukaan on itse asiassa mahdotonta, että sellainen vaatimus voisi saada vastakaikua. Vaikka otettaisiinkin se riski, että metsät ja tullimaksut luovat pohjan mitä komeimmille laskelmille, pitäisi silti olla aivan liian kyseenalaista tehdä päätöksiä, joilla voi olla suoraan sanoen korjaamattomia vaikutuksia. Yleinen suostuntavero ja leimapaperimaksu tuottavat yhteensä miljoona markkaa. Jos pelkän ”Rechthaberein” vuoksi antaa sellaisten tulojen valua hukkaan, se ei totisesti kuvasta kummoistakaan huolta huomisesta maassa, jossa pitää valmistautua valtion tulojen vakaviin kausittaisiin romahduksiin kuten täällä.
Olisi toki vallan mainiota, jos veroja voisi vähitellen laskea. Näyttäisi kuitenkin enemmän perustuslain mukaiselta, jos kansanedustuslaitos olisi päättämässä, mistä veromuodoista tulisi mieluiten luopua, sen sijaan että luovuttaisiin hallintomääräyksellä juuri sellaisista veroista, joita on anottu ja jotka Säädyt ovat hyväksyneet. Leimavero ei ehkä ole veroista rationaalisin, mutta silti se asettuu monien muiden edelle; ja sille voi, kovien aikojen koittaessa, säätää paljon suuremmankin tuoton, eikä se silti vaikuta liian raskauttavasti.
Tästä asiasta olisi vielä paljon sanottavaa. Mutta erinäisiä pohdintoja syntynee ilmankin. Mitä asian perustuslailliseen puoleen tulee, pyydämme viitata siihen, mitä totesimme samankaltaista aiheesta toissakertaisessa artikkelissamme.
Landtdagsfrågor.
IV.
En omständighet af enahanda slag som de i våra föregående artiklar anförda, nödgar oss att till dessa göra ett kort tillägg. Vi hafva nemligen numera förnummit, att ännu ett annat ständerbeslut i en bevillningsfråga skulle af en del af höga vederbörande ses med mycket oblida ögon, nemligen det rörande stämpelpappersbevillningen.
I sitt betänkande ”i anledning af Finans-Expeditionens i Kejserliga Senaten till ständerna afgifna relation om statsverkets tillstånd”, yttrade statsutskottet om förenämnda inkomsttitel bland annat:
”Enär för öfrigt kartasigillataafgiften rätteligen är, samt såväl vid de två senaste landtdagarne som ock i nådig propositionen derom till nuvarande ständermöte erkänts vara en på ständernas bifall och åtagande beroende bevillning, hvilken utgår endast under viss, af Ständerna fastställd tid, finner utskottet att densamma, om ock Ständerna hitintills låtit provenyen deraf förblifva under Styrelsens disposition, icke bordt i räkenskaperna sammanföras med statsverkets ordinarie inkomster, utan särskildt bokföras och redovisas såsom fallet är med bevillningsmedlen och bränvinsskatten. I sammanhang härmed har utskottet velat uttala den åsigt, att Ständerna vid kartasigillata afgiftens beviljande för nästa femårsperiod borde fästa det vilkor, att då vid nästa landtdag nådig proposition i ämnet förelägges, denna icke allenast måtte innehålla förslag om stämpelskattens utgörande, utan äfven angående de ändamål för hvilka de erfordras, samt att redovisning må för densamma afgifvas i enahanda ordning som för öfriga bevillningsmedel.”
Denna statsutskottets åsigt vann godkännande inom Stånden och stämpelpappersafgiften beviljades af Ständerna med det vilkor som i ofvananförd måtto föreslagits.
Det är detta vilkor som nu säges hafva väckt klander hos medlemmar af vår styrelse. Man vill förmena, att Ständerna genom dess uppställande skulle hafva gått öfver sin befogenhet, enär ifrågavarande skatt ”af ålder” disponerats af regeringen i sammanhang med statsverkets ordinarie inkomster; – att ständerna bordt besinna det statsutgifterna icke kunna tåla vid aflägsnandet af en så betydlig inkomstpost från de ordinarie intraderna; – att det bordt vara nog af ”opposition”, då de i nådiga propositionen föreslagna förhöjningar i denna bevillning icke biföllos o. s. v.
I det vi erkänna oss icke kunna instämma i dessa förmenanden, få vi anmäla att sådant ingalunda sker blott för att ”quand même” ansluta oss till landtdagens åsigt heldre än till meningar, som finnas representerade inom regeringen. Det skulle ju visst icke ligga utom möjlighetens gränser, att ett eller annat misstag blefve af Ständerna begånget, en eller annan skef åtgärd af desamma vidtagen. I denna fråga måste vi dock icke blott anse att Ständerna handlat rätt, men äfven att de skulle hafva gjort sig skyldige till ett betänkligt förbiseende, derest de icke, genom fästandet af omförmälda vilkor vid kartasigillatabevillningen, definitivt vindicerat åt densamma dess rätta plats inom statsbudgetens olika skattetitlar.
Finlands statsinkomster sönderfalla – icke i finansielt men i statsrättsligt hänseende – i tvenne hufvudgrupper: sådana skatter och afgifter, för hvilkas uppbärande och disponerande regeringen icke behöfver äska hvarje ny landtdags samtycke, och sådana, hvilkas upptagande och användande skall underställas hvarje landtdags afgörande.
Om kartasigillataafgiften, ehuru dess påläggande i alla detaljer beror på Ständerna, icke finge af dem till sitt användande bestämmas, och om för densamma icke blefve redovisadt i enahanda ordning som för allmänna bevillningen och bränvinsskatten, så blefve den ett mellanting, hörande hvarken till den första eller den andra af anförda grupper.
Att denna skatt från 1664, då den af riksens ständer först medgafs, och ända till 1872 var och erkändes vara en bevillning, torde vara tillräckligt kändt. Från styrelsens sida skedde detta erkännande åter 1863. Att Ständerna icke redan då vid denna bevillnings medgifvande fogade det nu ifrågakomna förbehållet, kunde hafva varit en politisk nödvändighet sålänge landtdagarnes periodicitet icke var betryggad. Nu deremot har regelbundenhet inträdt uti Ständernas medverkan för finansernas ordnande. Och det var derföre icke blott berättigadt utan nödvändigt, att skrida till en bestämd begränsning af den del af budgeten som på Ständerna beror. Det kan vara brokigt nog, att budgeten icke utgör en helgjuten akt. Men då den nu engång af statsrättsliga skäl, måste tillvidare vara tudelad, bör åtminstone delningen vara redig och klar. Till detta ändamåls vinnande bidrager jemväl Ständernas bestämmande derom att inkomsterna från de med bevillningsanslag eller med af Ständerna garanterade lån inrättade kommunikationsanstalter böra under skild räkning bokföras, eller ingå i en skild kommunikationsfond. Ty dessa intrader, liksom ock utgifterna för sagde anstalter, höra klarligen också till nyssberörda del af budgeten.
Hvarföre skulle då ett annat förfarande iakttagas med stämpelpappersbevillningen än med öfrig bevillning? Ständerna hafva denna skatt i sin hand. Detta är uttryckligen erkändt, äfven af regeringen. Det beror på Ständerna om den skall förnyas eller upphäfvas, om den skall ökas elle minskas. Det är derföre sjelffallet att denna bevillning bör skildt bokföras och redovisas, på enahanda sätt som allmänna bevillningen och bränvinsmedlen. Måhända skulle man hafva underlåtit att klandra, om Ständernas vilkor hade stannat dervid och icke äfven fordrat förslag ”angående de ändamål för hvilka denna bevillning erfordras.”
Men det ena följer ju af det andra. Att bokföra en inkomst, men icke den utgift, hvartill den användts, när den i alla fall blifvit utgifven, vore ju halft. Debetsidan fordrar sin kreditsida.
Fasthållande kartasigillataafgiftens erkända egenskap af bevillning, måste man anse att den äfven hittills uppburits för ett visst särskildt ändamål. Detta ändamål har varit att betäcka det deficit som utan densamma skulle hafva uppkommit i budgeten.
Nu skall väl ingen kunna påbörda Ständerna det uppfattningssätt, att de genom uppställandet af änberörde vilkor velat nedtvinga statsutgifterna derhän, att de framdeles böra kunna bestridas utan den inkomst stämpelbevillningen lemnar. Vi tro att enhvar lätt bör inse, att Ständerna skola anse vilkoret uppfyldt, äfven om denna bevillning föreslås att användas för sådana till motsvarande belopp uppgående utgifter, hvilka härintills upptagits under någon af den ordinarie budgetens nio hufvudtitlar. Det har ju icke stipulerats, att stämpelbevillningen skall föreslås till användande för något nytt, förut icke tillgodosedt statsändamål; endast att ett visst, bestämdt ändamål skall uppgifvas.
Således kan ifrågavarande ständerbeslut icke medföra något finansielt bryderi för styrelsen. Det hela reducerar sig i finansielt hänseende till en bokföringsfråga; men som medför vinsten af mera reda, klarhet och konseqvens i den af oss ofvanangifna grupperingen inom budgeten.
Men vi böra ej förtiga att vi tro oss begripa att der ligger ett politiskt motiv till grund för missbelåtenheten. Detta framlyser ock deraf att man vill beteckna Ständernas beslut i frågan såsom ett öfverskridande af deras befogenhet, en usurpation.
Ömtålighet i fråga om prerogativer förekommer i alla länders historia. Den är ej något för våra förhållanden egendomligt. Den längesedan erforderliga revisionen af våra grundlagar skall väl i sinom tid minska anledningarna till den tid efter annan sig röjande olika uppfattning af statsmakternas inbördes ställning. Ingen opartisk domare torde emellertid kunna påstå att Finlands Ständer gjort sig skyldiga till öfvergrepp i detta hänseende. De hafva utöfvat sina mandat inom de gifna trånga gränserna. Och när de någongång rigtat blicken utom dessa gränser, så har det skett genom den lagliga utvägen af underdåniga petitioner, för hvilkas innehåll och föremål ingen inskränkning i lag finnes.
Men likasom man af representationen kan fordra att den icke må öfverträda sin befogenhet, likaså har man giltiga anspråk på, att Ständerna icke må efterlåta sina rättigheter. Att strängt hålla på dessa, att icke efterskänka något af sin lagliga makt, sin rättsliga befogenhet, detta är för Ständerna en pligt emot dem sjelfva, en pligt emot nationen, hvars talan de föra.
I fråga om bevillningsärender kan måttet af Ständernas kompetens icke på allvar bli föremål för en tvist om prerogativer. Att nu, sedan landtdagarnes periodicitet är afgjord, ställa kartasigillata bevillningen på riktig grund, var helt enkelt Ständernas skyldighet såsom de skattdragandes representanter. Och denna skyldighet fullgjorde de med all moderation, då det af dem vid denna bevillning fästade vilkoret först om fem år skall träda i full verkställighet. Att här tala om usurpation kan blott för ett trångt byråkratiskt betraktelsesätt vara möjligt.
Hvad vi nu anfört, är icke föranledt endast af de ofvanrefererade vrånga omdömena, utan fastmer af den slutsats, hvartill de sägas vilja komma, och som låter nästan otroligt, nemligen att regeringen icke borde underkasta sig det af Ständerna uppställda vilkoret utan heldre låta hela stämpelbevillningen förfalla. Som man ser, samma resonnement som med anledning af sjöfartsbevillningen!
Att ett slikt yrkande skulle vinna gehör, anse vi i sjelfva verket otänkbart. Äfven om man skulle riskera att på skogarne och tullen bygga de grannaste kalkyler, så torde man dock finna det alltför betänkligt att vidtaga beslut som vore snart sagdt irreparabla. Allmänna bevillningen och kartasigillata bevillningen inbringa tillsammans en million mark. Att blott af ”Rechthaberei” låta detta inkomstbelopp fara, skulle sannerligen icke vittna om synnerlig omtanke för morgondagen, uti ett land der man får vara beredd på så svåra, periodiska bakslag i statsinkomsterna som här.
Det vore visst mycket vackert att kunna efterhand minska skatterna. Men det skulle dock synas mera konstitutionelt att låta representationen vara med om att bestämma, hvilka skattetitlar främst böra upphöra, heldre än att dekretera bort just sådana skatter för hvilka man begärt och erhållit Ständernas bifall. Stämpelskatten är väl icke af de mest rationella, men dock att föredragas framför många andra; och den kan, om hårda tider stunda, fås att lemna vida större reveny utan att blifva alltför betungande.
Mycket vore väl ännu att säga i denna sak. Men åtskilliga reflexioner torde göra sig sjelfva. Hvad den konstitutionella sidan af saken vidkommer, anhålla vi att få hänvisa till hvad vi i vår nästföregående artikel i likartadt ämne yttrat.